อเมริกาส่งต่ออำนาจระหว่างประธานาธิบดีอย่างไร?

รูปแบบการส่งมอบอำนาจของสหรัฐฯ จากประธานาธิบดีก่อนให้กับผู้นำคนต่อไป มีความสลับซับซ้อนและต้องใช้เวลาหลายสัปดาห์กว่ากระบวนการดังกล่าวจะเสร็จสิ้น

เมื่อเดือนกรกฎาคม เคียร์ สตาร์เมอร์ กลายเป็นนายกรัฐมนตรีอังกฤษในเวลาเพียง 1 วันหลังจากพรรคคว้าชัยชนะเลือกตั้งสมาชิกสภา

ขณะที่โดนัลด์ ทรัมป์ คว้าชัยเลือกตั้งสหรัฐฯ เมื่อ 5 พฤศจิกายน กลับต้องรอถึง 76 วันก่อนจะได้กลับขึ้นมาดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีสหรัฐฯ อีกครั้งหนึ่ง

เพราะเหตุใดจึงเป็นเช่นนั้น?

ในกรณีของอังกฤษซึ่งอาจจะคล้ายคลึงกับประเทศประชาธิปไตยแบบรัฐสภาบางประเทศ พรรคฝ่ายค้านสามารถจัดตั้ง “รัฐบาลเงา” ที่พร้อมเข้าควบคุมอำนาจการบริหารได้หลังจากคว้าชัยเลือกตั้ง

แต่สหรัฐฯ ไม่มีระบบเช่นนั้น ว่าที่ประธานาธิบดีสหรัฐฯ จะต้องเริ่มจัดตั้งรัฐบาลตั้งแต่ต้น ด้วยการเสนอชื่อแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ในระบบราชการ ที่มีงบประมาณเกือบ 7 ล้านล้านดอลลาร์ และมีข้าราชการพลเรือนและทหาร 3.5 ล้านคนใต้การดูแล ซึ่งรวมถึงการเสนอชื่อแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองต่าง ๆ อีกหลายพันตำแหน่ง

วาเลรี สมิธ บอยด์ ประธาน Center for Presidential Transition กล่าวว่า “นี่คืองานช้างที่ต้องเตรียมให้พร้อมสำหรับการบริหารประเทศ”

'ทรัมป์' เลือกผู้บริหารบริษัทน้ำมันรายใหญ่เป็นรมว.พลังงาน

การเปลี่ยนผ่านระหว่างประธานาธิบดีอเมริกัน กินเวลา 11 สัปดาห์ นับตั้งแต่วันเลือกตั้งในเดือนพฤศจิกายนไปจนถึงวันเข้าพิธีปฏิญาณตนรับตำแหน่งผู้นำสหรัฐฯ ในเดือนมกราคมของปีถัดไป ถือเป็นรากฐานสำคัญของประชาธิปไตยอเมริกัน กรอบเวลานี้ออกแบบมาเพื่อให้แน่ใจว่าจะมีการส่งต่ออำนาจอย่างราบรื่นและสันติจากคณะทำงานชุดหนึ่งไปอีกชุดหนึ่ง

ไมเคิล เชอร์คิน ผู้อำนวยการบริษัทที่ปรึกษา 14 North Strategies ซึ่งเคยเป็นนักวิเคราะห์ของสำนักข่าวกรองกลางสหรัฐฯ (CIA) ในช่วงเปลี่ยนผ่านจากสมัยอดีตประธานาธิบดีจอร์จ ดับเบิลยู บุช มายังสมัยอดีตประธานาธิบดีบารัค โอบามา ในช่วงปี 2008-2009 กล่าวกับวีโอเอว่า “แนวคิดดังกล่าวมีขึ้นเพื่อผู้ที่เข้ามาปฏิบัติหน้าที่พร้อมทำงานทันทีตั้งแต่วันแรก”

ในอดีตช่วงเปลี่ยนผ่านกินเวลายาวนานกว่านี้ คือ 4 เดือน และเป็นวาระที่ไม่ค่อยได้รับความสนใจมากนักในประวัติศาสตร์อเมริกันโดยส่วนใหญ่ อ้างอิงจากนักประวัติศาสตร์ รัสเซลล์ ไรลีย์ ที่ระบุว่ามีการกล่าวถึง “การเปลี่ยนผ่านระหว่างประธานาธิบดี” ครั้งแรก ๆ ช่วงปี 1948 ก่อนที่สื่อ The Washington Post จะระบุว่ากระบวนการดังกล่าวมีความสำคัญมากขึ้นในช่วงคริสต์ทศวรรษที่ 1960 เนื่องจาก “ความเสี่ยงต่อตำแหน่งประธานาธิบดี - และกับประเทศ – ในการไม่มีผู้นำใหม่และทีมงานที่เตรียมพร้อมอย่างเต็มที่ตั้งแต่วันแรกในการรับมือกับความท้าทายของโลก”

ถอดบทเรียนความพ่ายแพ้ 'เดโมเเครต' เมื่อกระเเสทรัมป์แรงเกินต้าน

กฎหมายและประเพณีช่วงเปลี่ยนผ่านในทำเนียบขาว

ปัจจุบัน วาระการเปลี่ยนผ่านคณะรัฐบาลเป็นกระบวนการที่ซับซ้อนและเป็นทางการมาก โดยอยู่ภายใต้ประเพณีและขนบธรรมเนียมพอ ๆ กับการเป็นไปตามกฎหมายและข้อบังคับต่าง ๆ

เดเรค มุลเลอร์ อาจารย์ด้านกฎหมายจากมหาวิทยาลัย Notre Dame และผู้เชี่ยวชาญด้านการเปลี่ยนผ่านของประธานาธิบดีสหรัฐฯ กล่าวว่า “มีธรรมเนียมและข้อปฏิบัติที่ตัวผู้สมัครและรัฐบาลกลางจะต้องทำ”

ประเพณีบางอย่างนั้นเป็นเชิงสัญลักษณ์เสียส่วนใหญ่ด้วย อย่างเช่น การพบกันที่ทำเนียบขาวระหว่างประธานาธิบดีคนปัจจุบันกับว่าที่ประธานาธิบดีที่เพิ่งได้รับเลือกตั้งมา

ประธานาธิบดีแฮร์รี ทรูแมน เป็นผู้ผลักดันธรรมเนียมดังกล่าว ด้วยการเชิญประธานาธิบดีดไวท์ ไอเซนฮาวเออร์ คู่แข่งทางการเมืองของเขา มาเยือนทำเนียบขาวหลังชัยชนะของไอเซนฮาวเออร์ เมื่อปี 1952 และประธานาธิบดีทุกคนถือปฏิบัติตามกันมา เว้นแต่ประธานาธิบดีทรัมป์ ในช่วงที่เขาพ่ายแพ้เลือกตั้งให้กับประธานาธิบดีโจ ไบเดน เมื่อปี 2020

ส่วนข้อปฏิบัติอื่น ๆ นั้นจะเป็นเหมือนการปฏิบัติต่อเนื่องกันมาตามกระบวนการจากนั้น

อย่างธรรมเนียมที่เริ่มต้นในช่วงปี 1968 ที่ประธานาธิบดีจะแชร์ข้อมูลการสรุปด้านข่าวกรองรายวัน หรือ President’s Daily Brief ให้กับว่าที่ประธานาธิบดีสหรัฐฯ ที่จะมารับช่วงต่อ

ซึ่งแม้ว่าข้อปฏิบัติทั้งสองที่กล่าวมานี้จะไม่ได้กำหนดในตัวบทกฎหมาย แต่ส่วนอื่น ๆ ในกระบวนการเปลี่ยนผ่านมีการกำหนดไว้ตามกฎหมาย ที่เรียกว่า Presidential Transition Act ในปี 1963 ซึ่งมีการอัพเดทในช่วงหลายปีที่ผ่านมา เพื่อให้มีกระบวนการเปลี่ยนผ่านและเครื่องมือต่าง ๆ สำหรับการส่งต่ออำนาจโดยสันติ

ตัวอย่างเช่น ในช่วง 6 เดือนก่อนการเลือกตั้งประธานาธิบดีสหรัฐฯ ประธานาธิบดีคนปัจจุบันจะต้องจัดตั้งสภาประสานงานการเปลี่ยนแปลง ที่หน่วยงานรัฐบาลกลางแต่ละแห่งจะแต่งตั้งผู้อำนวยการในด้านนี้ขึ้นมา และภายในวันที่ 15 กันยายน หัวหน้าหน่วยงานรัฐต่าง ๆ จะต้องสิ้นสุดการทำแผนส่งต่ออำนาจการบริหาร

ก่อนที่ภายในวันที่ 1 ตุลาคม สำนักบริหารงานบริการทั่วไป (General Services Administration-GSA) จะหารือกับทีมเปลี่ยนผ่านและจัดสรรงบประมาณและทรัพยากรส่วนหนึ่งเพื่อรองรับกระบวนการดังกล่าว ให้กับผู้ชนะการเลือกตั้งที่ได้รับการยืนยันรับรองอย่างเป็นทางการ

การส่งต่ออำนาจจากประธานาธิบดีปัจจุบันสู่ว่าที่ประธานาธิบดีคนใหม่ที่เป็นไปอย่างราบรื่นเรียบร้อยเกิดขึ้นในประวัติศาสตร์การเมืองอเมริกันโดยทั่วไปอยู่แล้ว เว้นแต่ในปี 2020 ที่ทรัมป์ ซึ่งลงชิงชัยเพื่อให้ได้รับเลือกต่อเนื่องเป็นสมัยที่ 2 อ้างว่ามีการโกงเลือกตั้งและปฏิเสธที่จะยอมรับความพ่ายแพ้

ในช่วงแรก ๆ ของกระบวนการเปลี่ยนผ่าน ประธานาธิบดีไบเดน ถูกปฏิเสธในการเข้าถึงข้อมูลสรุปประจำวันของประธานาธิบดีสหรัฐฯ และหน่วยงาน GSA ใช้เวลา 3 สัปดาห์ในการ “ตรวจสอบ” ว่าเขาคือผู้ชนะเลือกตั้ง ยิ่งไปกว่านั้น ทรัมป์ยังแหวกม่านประเพณีด้วยการไม่เชิญไบเดนมาเยือนทำเนียบขาว และเดินทางออกจากกรุงวอชิงตันไปโดยไม่ยอมเข้าร่วมพิธีปฏิญาณตนรับตำแหน่งของไบเดนอีกด้วย

แต่ในการเลือกตั้งปี 2024 นี้ ทรัมป์ประกาศชัยชนะอย่างรวดเร็ว กระบวนการดังกล่าวได้วิ่งกลับไปตามกำหนดการและรูปแบบที่วางไว้แต่เดิมอย่างรวดเร็ว

ในวันพุธที่แล้ว ไบเดนเชิญทรัมป์มาทำเนียบขาว โดยทั้งคู่ร่วมเฟรมให้สื่อบันทึกภาพพร้อมให้คำมั่นถึงการเปลี่ยนผ่านอันราบรื่น และทำเนียบขาวกล่าวว่าการหารือของทั้งสองราว 2 ชั่วโมงนั้นเป็นไปอย่างสร้างสรรค์

ทรัมป์พบไบเดน - สัญญาเปลี่ยนผ่านอำนาจอย่างสันติ

แต่งตั้ง 4,000 ตำแหน่งที่ว่าง

การพบกันระหว่างสองผู้นำไม่ใช่ภารกิจสำคัญเท่าไรนัก เพราะที่สำคัญมากกว่านั้น คือ การจัดตั้งทีมคณะทำงานของรัฐบาลชุดใหม่ คณะทำงานที่เข้ามาบริหารประเทศในปีหลังเลือกตั้งจะต้องแต่งตั้ง 4,000 ตำแหน่ง โดย 1,200 ตำแหน่งต้องได้รับการรับรองจากวุฒิสภา อ้างอิงจาก Center for Presidential Transition และผู้ที่ได้รับการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองในคณะทำงานชุดเดิมมักจะยื่นลาออกก่อนผู้นำคนใหม่จะเข้าพิธีปฏิญาณตน

กระบวนการการแต่งตั้งนี้ใช้เวลาและทรัพยากรอย่างมาก ผู้สมัครหรือผู้ได้รับการเสนอชื่อให้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองจะต้องถูกสัมภาษณ์ ตรวจสอบ และตรวจประวัติอย่างละเอียดสำหรับผู้ที่ต้องเข้าถึงข้อมูลชั้นความลับสุดยอด ระหว่างที่ว่าที่ปธน.สหรัฐฯ มักจะเสนอชื่อผู้ดำรงตำแหน่งในคณะทำงานกว่าสิบคนก่อนวันปฏิญาณตนรับตำแหน่ง แต่ผู้ได้รับการแต่งตั้งส่วนใหญ่มักจะถูกเสนอชื่อมาหลังจากที่ผู้นำคนใหม่เข้ามาบริหารประเทศไปแล้ว

ก่อนหน้านี้ ทรัมป์ เสนอชื่อเจ้าหน้าที่ของคณะทำงานคนสำคัญไป อาทิ หัวหน้าคณะเจ้าหน้าที่ทำเนียบขาว ที่ปรึกษาด้านความมั่นคง ผู้อำนวยการ CIA ผู้อำนวยการข่าวกรองแห่งชาติ รัฐมนตรียุติธรรม รัฐมนตรีกลาโหม และรัฐมนตรีต่างประเทศ และคาดว่าจะมีการเสนอชื่อบุคคลที่ดำรงตำแหน่งสำคัญทางการเมืองรายอื่น ๆ ในอีกไม่กี่วันหรือไม่กี่สัปดาห์จากนี้ ขณะที่งานส่งมอบอำนาจที่แท้จริงจะเกิดขึ้น เมื่อทีมงานระดับหน่วยงานต่าง ๆ จากคณะทำงานทั้งสองรัฐบาลจะแลกเปลี่ยนข้อมูลและส่งต่ออำนาจการบริหารที่ซับซ้อนนี้เป็นการภายใน

ระหว่างที่คณะทำงานของไบเดนได้อำนวยความสะดวกในการส่งมอบอำนาจอย่างราบรื่น และทีมงานของทรัมป์ผิดนัดกำหนดเวลาหารือกับทำเนียบขาวและ GSA ไปแล้วหลายครั้ง ซึ่งทำให้ยากที่หน่วยงานรัฐบาลกลางจะแลกเปลี่ยนข้อมูลกับทีมงานทรัมป์ได้อย่างเต็มที่ ซึ่งมุลเลอร์มองว่าอาจมาจากความกังวลเรื่องความเป็นส่วนตัว แต่ความล่าช้าเหล่านี้ก็มาพร้อมความเสี่ยงเช่นกัน

มุลเลอร์ อธิบายว่า “หากคุณไม่สามารถเข้าถึงหน่วยงานรัฐบาลกลางได้ อาจจะเข้ามาบริหารประเทศได้ล่าช้ากว่าที่ควร”

รีพับลิกันกุมอำนาจ 3 สาขา เปิดทาง ‘ทรัมป์’ คุมรัฐบาลเบ็ดเสร็จ

‘เป็ดง่อย’

การเปลี่ยนผ่านประธานาธิบดีบางครั้งจะถูกเรียกว่า ช่วง ‘เป็ดง่อย’ (lame duck) เนื่องจากผู้นำที่จะพ้นจากตำแหน่งมีอิทธิพลลดน้อยถอยลงระหว่างที่รอให้ผู้นำคนใหม่เข้ามาบริหารประเทศ โดยช่วงที่ปธน.คนปัจจุบันยังมีอำนาจเต็มอยู่ รวมถึงการอภัยโทษ จนกระทั่ง 20 มกราคมปีหน้า แต่ความสามารถในการบังคับใช้นโยบายและการตัดสินใจสำคัญต่าง ๆ ของผู้นำปัจจุบันจะมีอย่างจำกัด

ช่วงเวลานี้จึงเป็นเกมหมากรุกที่มีเดิมพันสูงทั้งในกิจการภายในและต่างประเทศ พันธมิตรและคู่แข่งต่างหยั่งเชิงระหว่างคณะทำงานปัจจุบันและที่จะเข้ามาใหม่ รัฐบาลต่างชาติ โดยเฉพาะประเทศที่มีสัมพันธ์สำคัญกับสหรัฐฯ จะตกอยู่ในช่วงเวลาที่ต้องระมัดระวังอย่างมาก

อย่างไรก็ตาม มุลเลอร์ กล่าวว่า ผู้นำโลกหลายรายได้พยายามเข้าหาทรัมป์ “เพื่อหารือเกี่ยวกับจุดยืนของเขา เพื่อพิจารณาว่าสิ่งต่าง ๆ จะเป็นอย่างไรภายใต้คณะทำงานชุดใหม่” อาทิ ประธานาธิบดีอินโดนีเซีย ปราโบโว ซูเบียนโต ได้ต่อสายหาทรัมป์ และแนะว่าทั้งสองควรพบหารือกับตัวต่อตัว

มุลเลอร์ ทิ้งท้ายว่า “เรากำลังรับมือกับการเปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยสำคัญเกี่ยวกับการบริหารประเทศของสหรัฐฯ และนั่นคือการรักษาสมดุลอันละเอียดอ่อนของผู้นำรัฐบาลต่างชาติในบริบทระหว่างประเทศ”

• ที่มา: วีโอเอ