รายงานพิเศษ 'สำรวจการลงทุนจีน' ผู้ปล่อยกู้รายใหญ่เพื่อการพัฒนาในต่างประเทศ

การลงทุนในต่างประเทศจำนวนมากทำให้จีนกลายเป็นประเทศนายทุนที่ประเทศอื่น ๆ ต้องการมากที่สุดประเทศหนึ่งในโลก

ระหว่างปี 2000 – 2017 จีนมอบเงินกู้และเงินช่วยเหลือทั้งหมด 843,000 ล้านดอลลาร์แก่ 165 ประเทศ ตามฐานข้อมูลของ AidData ซึ่งเป็นศูนย์ปฏิบัติการวิจัยของมหาวิทยาลัยวิลเลียม แอนด์ แมรี รัฐเวอร์จิเนีย

งบประมาณจำนวนมหาศาลนี้เป็นส่วนหนึ่งของวิสัยทัศน์ของจีนในการเน้นลงทุนในประเทศรายได้ต่ำและรายได้ปานกลาง และได้รับการสนับสนุนจากความริเริ่มหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง (Belt and Road Initiative หรือ BRI) ที่เริ่มขึ้นในปี 2013 โดยในระยะแรกนั้น ความริเริ่มดังกล่าวมุ่งเน้นไปที่การสร้างโครงสร้างพื้นฐาน รวมทั้งการพัฒนาเส้นทางสายไหมทางทะเลที่เชื่อมจีนเข้ากับเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ แอฟริกา และยุโรป ก่อนที่จะขยายไปภาคส่วนอื่น ๆ เช่น สาธารณสุข เทคโนโลยี และการศึกษา และครอบคลุมไปเกือบทุกภูมิภาคในโลก รวมถึงละตินอเมริกาและแคริบเบียน

ข้อมูลของวารสาร Harvard Business Review เผยว่า เงินปล่อยกู้ของจีนเป็นเงินทุนไหลออกของรัฐที่มีปริมาณมากที่สุดนับตั้งแต่สหรัฐฯ ปล่อยเงินกู้ให้ชาติยุโรปในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่สอง และยังเป็นปริมาณเงินปล่อยกู้ที่มากกว่าองค์กรปล่อยกู้ระหว่างประเทศ รวมทั้งธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศ

ทั้งนี้ จีนพยายามสร้างประโยชน์ทางการเมืองและเศรษฐกิจจากการใช้จ่ายเพื่อการพัฒนา รวมทั้งเพื่อกระชับความสัมพันธ์ทวิภาคีกับประเทศต่าง ๆ การเข้าถึงทรัพยากรทั่วโลก และการสร้างหุ้นส่วนกับประเทศที่พึ่งพาเศรษฐกิจของจีน

เมื่อปี 2018 ประธานาธิบดีสี จิ้นผิง ของจีน กล่าวในงาน Boao Forum for Asia ที่เมืองโป๋เอ๋า ว่า “ BRI อาจเป็นแนวคิดของจีน แต่โอกาสและผลลัพธ์ที่ได้จะเป็นประโยชน์ต่อโลก” เขายังตอบโต้ข้อวิจารณ์ที่ว่าความริเริ่มดังกล่าวถูกใช้เป็นเครื่องมือขยายอิทธิพลของจีนว่า “จีนไม่มีแรงจูงใจทางภูมิรัฐศาสตร์”

ผู้ที่วิจารณ์ความริเริ่มหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทางนี้ ไม่เพียงตั้งคำถามต่อแรงจูงใจเบื้องหลังของจีนเท่านั้น แต่ยังกังขาต่อทั้งหนี้ที่พุ่งสูงของประเทศรายได้ต่ำที่เข้าร่วมโครงการดังกล่าว ความต้องการลงทุนของจีนในประเทศที่มีรัฐบาลทุจริต และหลักปฏิบัติต่อแรงงานและสิ่งแวดล้อมในโครงการพัฒนาของจีน

ความริเริ่มระดับโลก

BRI

ข้อมูลของ AidData ระบุว่า นับจนถึงปี 2021 มีประเทศ 143 ประเทศเข้าร่วมความริเริ่มหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทางอย่างเป็นทางการ นับเป็นจำนวนประชากรเกินครึ่งของประชากรทั้งโลกโดยไม่รวมจีน ภูมิภาคที่มีประเทศเข้าร่วมข้อริเริ่มนี้มากที่สุดคือ ภูมิภาคแอฟริกาใต้ทะเลทรายซาฮารา (94%) ภูมิภาคตะวันออกกลางและแอฟริกาเหนือ (85%) ภูมิภาคเอเชียใต้ (75%) และภูมิภาคเอเชียตะวันออกและแปซิฟิก (73%)

อัมมาร์ มาลิก นักวิทยาศาสตร์วิจัยอาวุโสของ AidData กล่าวถึงขอบเขตของความริเริ่มหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทางว่า

“ในความเห็นของผม วิธีที่จะเข้าใจความริเริ่มหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทางที่ดีที่สุดคือการมองว่า มันคือก้อนเมฆหรือร่มที่ครอบคุลมกิจกรรมจำนวนมาก… (ความริเริ่ม) หนึ่งแถบหนึ่งเส้นทางไม่ได้เป็นโครงการเดียว ไม่ได้เป็นเส้นงบประมาณในงบภาครัฐของจีน แต่เป็นกรอบความคิด เป็นร่มที่คลุมโครงการต่าง ๆ ในหลายประเทศ หลายภาคส่วนรอบโลก”

การใช้จ่ายของจีนเพื่อการพัฒนาในต่างประเทศเพิ่มขึ้นอย่างมาก เมื่อจีนเริ่มความริเริ่มหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทางเมื่อปี 2013 แต่การใช้จ่ายของจีนก็พุ่งสูงขึ้นก่อนหน้านั้นแล้ว โดยเมื่อปี 2009 จีนรับมือกับวิกฤตการเงินเมื่อช่วงสิ้นปี 2008 ด้วยการเปิดตัวโครงการกระตุ้นเศรษฐกิจครั้งใหญ่ ทำให้มีบริษัทของรัฐที่ก่อสร้างถนน ทางรถไฟ และสนามบินทั่วทั้งประเทศ

อย่างไรก็ตาม การมีบริษัทดังกล่าวเป็นจำนวนมากทำให้จีนมีกำลังการผลิตมากเกินไป ทำให้บริษัทเหล่านี้ทำกำไรไม่ได้ และทำให้รัฐบาลจีนกังวลว่าอาจเกิดความไม่สงบขึ้นจากประเด็นดังกล่าว จีนจึงนำบริษัทของรัฐเหล่านี้ไปลงทุนในโครงการพัฒนาในต่างประเทศแทน

มิน เย รองศาสตราจารย์จากมหาวิทยาลัยบอสตัน กล่าวว่า ในช่วงที่จีนมีกำลังการผลิตมากเกินไปนั้น โรงงานจีนบางแห่งผลิตสินค้ามากเกินความต้องการถึงราว 30%

“หลังปี 2008 มูลค่าเงินกระตุ้นเศรษฐกิจของจีนมีถึงราวหลายล้านล้านดอลลาร์…มันเยอะมาก และ (จีน) ทุ่มเงินลงไปกับผู้ผลิตในประเทศภายในเวลาแค่ 18 เดือน (บริษัทเหล่านี้) จึงก่อสร้างเยอะมาก และไม่สามารถ (ประกอบการ) แค่ตลาดในประเทศได้ ซึ่งหากจีนยังเดินหน้า (การผลิต) ต่อไป ก็อาจกระตุ้นเศรษฐกิจต่อไปได้ แต่สภาพแวดล้อมอาจไม่สามารถทนต่อไปได้”

เงินกู้อัตราดอกเบี้ยเท่าราคาตลาดของจีน

มาลิก นักวิทยาศาสตร์วิจัยอาวุโสของ AidData กล่าวว่า ขณะที่จีนเสนอเงินกู้แบบผ่อนปรนด้วยอัตราดอกเบี้ยต่ำกว่าธนาคารพาณิชย์ แต่เงินกู้ที่จีนเสนอให้ประเทศต่าง ๆ มีราคาใกล้เคียงหรือเท่ากับราคาตลาด เนื่องจากจีนยินดีลงทุนในภาคส่วนที่มีความเสี่ยงสูง เช่น การทำเหมือง ขณะที่ธนาคารโลกและประเทศตะวันตกจำนวนมากมักเสนอเงินกู้ที่มีราคาต่ำกว่าราคาตลาด ให้ประเทศที่มีรายได้ต่ำถึงปานกลาง

AidData ยังระบุด้วยว่า นับตั้งแต่จีนเปิดตัวความริเริ่มหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง จีนได้รักษาอัตราส่วนของความช่วยเหลือเพื่อการพัฒนาอย่างเป็นทางการ (Official Development Assistance หรือ ODA) และกระแสความช่วยเหลืออย่างเป็นทางการอื่น ๆ (Other Official Flows หรือ OOF) อยู่ที่ 9:1

ทั้งนี้ องค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ ให้คำนิยามว่า ความช่วยเหลือเพื่อการพัฒนาอย่างเป็นทางการ จะต้องประกอบด้วยเงินให้เปล่าอย่างน้อย 25% และเงินกู้ส่วนใหญ่ที่ต่ำกว่าอัตราตลาด ขณะที่กระแสความช่วยเหลืออย่างเป็นทางการอื่น ๆ จะประกอบด้วยเงินให้เปล่าจำนวนน้อยกว่า และเงินกู้ที่มีเงื่อนไขมากขึ้น

BRI

นอกจากจีนจะมอบเงินกู้ที่ส่วนใหญ่มีดอกเบี้ยเท่าอัตราตลาดแล้ว เงินกู้จำนวนมากของจีนยังมีหลักประกันเงินกู้ ซึ่งหมายความว่า การใช้คืนหนี้มักเป็นในรูปแบบของการส่งออกสินค้า เช่น น้ำมัน แก๊ส และแร่ธาตุ กลับมายังจีน โดยจีนมักใช้ระบบเงินกู้นี้เพื่อลดความเสี่ยงการลงทุนในประเทศที่มีความมั่นคงน้อยกว่า โดย AidData กล่าวว่า แนวปฏิบัติดังกล่าวของจีนเป็นการใช้ “ยุทธศาสตร์กระจายเครดิตแบบความเสี่ยงสูงพร้อมผลตอบแทนสูง”

BRI

ประเทศที่รับความช่วยเหลือด้านการพัฒนาจากจีนมากที่สุดสามอันดับแรก ได้แก่ รัสเซีย เวเนซุเอลา และแองโกลา ล้วนเป็นประเทศที่รับเงินกู้จำนวนมาก ที่ถูกรับประกันโดยการตกลงขายน้ำมันให้จีน

ข้อเปรียบเทียบระหว่างสหรัฐฯ – จีน

ในช่วงปี 2000 สหรัฐฯ ยังมีค่าใช้จ่ายด้านการพัฒนาในต่างประเทศมากกว่าจีนเล็กน้อย แต่เมื่อปี 2017 จีนกลับมีค่าใช้จ่ายดังกล่าวมากกว่าสหรัฐฯ และประเทศมหาอำนาจอื่น ๆ ด้วยอัตราส่วน 2:1 หรือมากยิ่งกว่านั้น ตามข้อมูลของ AidData

BRI

เมื่อปี 2021 ประธานาธิบดีโจ ไบเดน ของสหรัฐฯ ประกาศว่า สหรัฐฯ จะร่วมมือกับกลุ่มประเทศจี-7 เพื่อสร้างความริเริ่มด้านโครงสร้างพื้นฐานระดับโลก “Build Back Better World” เพื่อเป็นอีกทางเลือกเพิ่มเติมนอกจากโครงการพัฒนาของจีน

ความริเริ่ม “Build Back Better World” นี้ มีจุดมุ่งหมายเพื่อช่วยให้ประเทศที่เศรษฐกิจกำลังพัฒนามีโครงสร้างพื้นฐานที่ต้องการ และให้ความสำคัญกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศในเวลาเดียวกัน แต่ยังไม่เป็นที่แน่ชัดว่า ความริเริ่มใหม่นี้จะขึ้นมาเป็นอีกทางเลือกให้ประเทศต่าง ๆ นอกจากโครงการของจีนที่ครอบคลุมในหลายประเทศแล้วได้อย่างไร

รัฐบาลของ ปธน. ไบเดน พยายามลดการแข่งขันระหว่างสหรัฐฯ และจีนที่เกี่ยวกับการใช้จ่ายเพื่อการพัฒนาในต่างประเทศ โดยเมื่อเดือนกุมภาพันธ์ ลินดา โธมัส-กรีนฟิลด์ ทูตสหรัฐฯ ประจำสหประชาชาติ กล่าวถึงท่าทีของสหรัฐฯ ต่ออิทธิพลของจีนในแอฟริกาว่า “เราไม่ได้ขอให้ประเทศแอฟริกาต้องเลือกมิตรประเทศใดประเทศหนึ่ง และไม่ได้ขอให้เลือกว่าจะเป็นหุ้นส่วนกับประเทศใดประเทศหนึ่งเท่านั้น”

ทั้งนี้ สหรัฐฯ และชาติตะวันตกอื่น ๆ มักปล่อยเงินกู้ให้ประเทศกำลังพัฒนา ในรูปแบบของความช่วยเหลือเพื่อการพัฒนาอย่างเป็นทางการ ซึ่งประกอบด้วยเงินให้เปล่าเป็นจำนวนมากกว่าและเงินกู้ที่มีอัตราดึงดูดต่อประเทศกู้ ขณะที่การช่วยเหลือทางการเงินของจีนมักเป็นในรูปแบบกระแสความช่วยเหลืออย่างเป็นทางการอื่น ๆ ที่ประกอบด้วยเงินช่วยเหลือให้เปล่าในอัตราส่วนน้อยกว่า และเงินกู้ที่ใกล้เคียงกับอัตราตลาด

มาลิกจาก AidData อธิบายถึงความแตกต่างระหว่างเงินกู้จีนและเงินกู้จากชาติตะวันตกว่า

“เมื่อเราเปรียบเทียบโครงการปล่อยกู้ของจีนในต่างประเทศกับ (โครงการของ) ชาติตะวันตก ข้อมูลของเราระบุว่า เงินกู้ของจีนมักมีราคาแพงกว่า โดยทั่วไป เงินกู้ของจีนมีอัตราดอกเบี้ยที่ 4.2% และมีระยะชำระหนี้คืน 10 ปี ขณะที่ญี่ปุ่นหรือเยอรมนีจะปล่อยกู้ประเภทเดียวกันด้วย (อัตราดอกเบี้ย) ราว 1% และมีระยะชำระหนี้คืนยาวกว่ามาก อยู่ที่ 28 ปี”

ความช่วยเหลือในแอฟริกา

แม้เงินกู้ของจีนมักเป็นเงินกู้แบบผ่อนปรนที่มักมีอัตราดอกเบี้ยใกล้เคียงกับราคาตลาด แต่โครงการของจีนในแอฟริกานั้นกลับเป็นข้อยกเว้น โดยมาลิกกล่าวว่า การสนับสนุนด้านการเงินของจีนเพื่อการพัฒนาในแอฟริกาถึง 78% อยู่ในรูปแบบของความช่วยเหลือ

“ผมเห็นว่า ลักษณะที่เด่นชัดที่สุดของกิจกรรมของจีนในแอฟริกาคือ โครงการช่วยเหลือจำนวนมากที่ (จีน) มอบให้…ในหลายกรณี เราจะเห็นทีมสาธารณสุขของจีนเดินทางโดยเรือหรือเดินเท้า ไปตั้งค่ายเพื่อให้บริการด้านสาธารณสุขในหมู่บ้านหรือเมืองเดิม ซ้ำ ๆ เป็นเวลาหลายปี อาจนานถึง 16, 20 หรือ 25 ปี”

โครงการยักษ์ใหญ่

AidData เผยว่า นับตั้งแต่จีนเริ่มความริเริ่มหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง มีการเพิ่มงบประมาณอย่างมากในโครงการขนาดใหญ่ที่ต้องใช้เงินกู้ตั้งแต่ 500 ล้านดอลลาร์ขึ้นไป ข้อมูลจาก AidData ระบุว่า ในช่วงปีก่อนที่จะเริ่มมีความริเริ่มหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง (ปี 2000 -2012) นั้น จีนอนุมัติเงินกู้ให้โครงการขนาดใหญ่ 11 ครั้งต่อปี ต่อมา ในช่วงปีที่มีการใช้ความริเริ่มดังกล่าว (2013-2017) จีนอนุมัติเงินกู้ในลักษณะดังกล่าวมากขึ้นเป็น 36 ครั้งต่อปี โดยโครงการที่ใหญ่ที่สุด 30 โครงที่จีนให้เงินสนับสนุนนั้น อยู่ใน 8 ประเทศเท่านั้น

BRI

ภาระหนี้สิน

ข้อมูลอง AidData เผยว่า จำนวนเงินกู้ในต่างประเทศที่เพิ่มขึ้นของจีน ทำให้ประเทศรายได้ต่ำและรายได้ปานกลาง 42 ประเทศ มีระดับหนี้ต่อจีนเกิน 10% ของจีดีพี และหนี้ต่อจีนมักถูกรายงานต่อธนาคารโลกในระดับที่ต่ำกว่าความเป็นจริง เนื่องจากจีนมักกำหนดวิธีปล่อยเงินกู้โดยไม่ให้ปรากฎบนงบดุลของประเทศที่กู้ ทำให้บางประเทศมีหนี้ซ่อนเร้นเป็นจำนวนมาก นอกเหนือจากหนี้สาธารณะที่เพิ่มสูงขึ้น

BRI

มาลิก แห่ง AidData กล่าวว่า เนื่องจากบางประเทศเผชิญกับวิกฤตหนี้ จีนจึงเพิ่มการปล่อยเงินกู้ระยะสั้นมากขึ้น โดยเงินกู้เหล่านี้เป็นการฉีดเงินเข้าระบบ ทำให้ประเทศผู้กู้มีเงินประคับประคองและใช้หนี้เก่าคืนได้ อย่างไรก็ตาม เนื่องจากอัตราดอกเบี้ยทั่วโลกพุ่งสูงขึ้น เงินกู้ระยะสั้นในช่วงหลังจึงมีแนวโน้มมีอัตราดอกเบี้ยสูงขึ้นด้วยเช่นกัน

ความท้าทายในภาคปฏิบัติ

AidData พบว่า โครงการโครงสร้างพื้นฐานในความริเริ่มหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง 35% เผชิญปัญหาในภาคปฏิบัติ เช่น การทุจริต การละเมิดสิทธิแรงงาน ภัยต่อสิ่งแวดล้อม และการประท้วงจากประชาชน โดย AidData อ้างอิงข้อมูลจากรายงานเกี่ยวกับประเด็นเหล่านี้ แต่ไม่ได้ประเมินข้อมูลเหล่านี้ด้วยตนเอง

ข้อมูลของ AidData ยังเผยด้วยว่า โครงการในอินโดนีเซีย ปาปัวนิวกินี และเบลารุส เผชิญปัญหาที่เป็นภัยต่อชุมชนหรือระบบนิเวศเป็นอย่างมาก

BRI

หนทางต่อไปข้างหน้า

อาจารย์เย แห่งมหาวิทยาลัยบอสตัน กล่าวว่า ในช่วงไม่กี่ปีมานี้ จีนได้เปลี่ยนแนวทางจากการเน้นให้ความช่วยเหลือทางการเงินในโครงการสิ่งก่อสร้างพื้นฐานในต่างประเทศ เป็นการให้เงินในภาคส่วนอื่น ๆ เช่น สาธารณสุข การพัฒนาดิจิทัล และพลังงานสีเขียว และหนทางข้างหน้าสำหรับชาติตะวันตกและจีนนั้น จะขึ้นอยู่กับว่าชาติตะวันตกจะยอมรับขั้วอำนาจที่ไม่เป็นประชาธิปไตยในจีนได้หรือไม่

“ฉันเห็นว่า จีนกำลังต้องการทำให้ระบบการเมืองของตนให้มีความชอบธรรมและถูกยอมรับในระดับสากลมากขึ้น” อาจารย์เยกล่าว

ทางด้านมาลิก แห่ง AidData คาดการณ์ว่า แม้ที่จีนกลับมาใช้จ่ายด้านการพัฒนาในต่างประเทศอีกครั้ง หลังหยุดไปในช่วงการระบาดของโรคโควิด-19 แต่การใช้จ่ายของจีนต่อจากนี้อาจชะลอตัวลง เนื่องจากอัตราดอกเบี้ยสูงขึ้นทั่วโลกทำให้เงินกู้มีราคาแพงขึ้น และประเทศรายได้ต่ำและรายได้ปานกลางยังมีหนี้จำนวนมากอยู่แล้วด้วย

มาลิกกล่าวต่อว่า การที่ประเทศต่าง ๆ ที่กู้เงินจากจีนจะพัฒนาขึ้นจากการลงทุนได้หรือไม่นั่น ขึ้นอยู่กับทั้งเงินทุนจากต่างชาติในระยะแรก และประสิทธิภาพของรัฐบาลในการปฏิรูปเพื่อสร้างความเปลี่ยนแปลงในระยะยาวได้

“การที่ประเทศกำลังพัฒนาจะเปลี่ยนการลงทุนเบื้องต้นนี้เป็นการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ สร้างงานจากเศรษฐกิจ และเพิ่มความสามารถการแข่งขันในตลาดระหว่างประเทศได้ ไม่เพียงขึ้นอยู่กับระดับการลงทุนจากจีนเท่านั้น แต่ยังขึ้นอยู่กับโครงสร้างการปกครองในประเทศกำลังพัฒนาเหล่านี้ และผมเห็นว่านั่นเป็นความท้าทายที่ใหญ่ที่สุดในตอนนี้”

• ที่มา: วีโอเอ